통치구조 개혁 어떻게 해야 좋을까

대통령에 총리 해임 권한 부여하고
재적 3분의2 반대 땐 해임 못 하게
국회의 국무위원 탄핵 제한도 필요

국회에서 단수 후보로 제청한 총리
국무위원 제청권·해임 건의권 보장
대통령 계엄엔 국무회의 의결 의무K이슈플랫폼은 다툼만 있고 해결이 없는 우리 사회에 합의를 통한 정책 방향 제시를 목표로 기획됐다. 주최자인 ‘진실과 정론’은 K정책플랫폼(이사장 전광우), 한반도선진화재단(박재완), 안민정책포럼(유일호), 경제사회연구원(최대석)으로 구성된 싱크탱크 연대이다.

의제 : 통치구조, 어떻게 바꾸어야 하나?
토론자 : 지성우 성균관대 법학전문대학원 교수(대통령제)
장진혁 단국대 정치외교학과 교수(내각제)
사회 : 박명호 안민정책포럼 회장(동국대 정치외교학과 교수)
원고 : 박진 K정책플랫폼 공동원장(KDI대학원 교수)

작금의 정치적 혼란은 많은 국민에게 현행 헌법에 대한 의문을 갖게 한다. 1987년 탄생한 우리 헌법은 많은 개정 논의에도 불구하고 그간의 바뀐 시대상을 반영하지 못했다. 개헌의 핵심은 대통령의 권한과 국회·행정부 관계이다. 우리에게 적합한 통치구조는 무엇인가?

1. 대통령의 권한[사회] 지금의 정치적 불안정은 개인의 문제인가요, 제도의 문제인가요.

[모두] 대통령의 계엄 선포는 전혀 수긍할 수 없는 것이지요. 그러나 이를 개인의 문제로 치부하기보다는 제도를 개선하는 계기로 활용해야 한다고 봅니다.

[사회] 그렇다면 먼저 우리 대통령의 권한은 적절한가요.

[내각제 찬성, 장진혁 교수] 우리 대통령에게는 있지만 미국 대통령에겐 없는 것이 있습니다. 선전포고권, 계엄령, 긴급명령권 등 비상대권과 입법권 및 예산편성권이 그것입니다. 나머지 권한도 미국에선 주지사에게 대폭 위임돼 있지요. 그래서 우리 대통령을 제왕적이라 하지 않습니까.

[대통령제 찬성, 지성우 교수] 여소야대의 대통령은 전혀 제왕적이지 않습니다. 특히 야당이 입법·예산·탄핵소추로 독주하는 경우 대통령은 이 중 법률안 거부권만 있을 뿐 예산과 탄핵은 막을 도리가 없습니다. 야당 의석이 200석 이상이면 그나마 거부권도 효과가 없고요.

[사회] 통상적으로 대통령의 권한은 매우 강력한 반면 여소야대에선 대통령이 일을 제대로 못 하는 상황이 되는 것이 문제네요. 그렇다면 대통령 권한은 축소하면서 여소야대에서도 국회와 행정부 간 협치를 가능케 하는 통치제도를 만들어야겠군요.

[장 교수] 일단 계엄 등 비상대권에 대해선 국무회의가 단순 심의가 아니라 의결을 하도록 명문화하는 등 행사요건을 더 엄격히 규정해야 합니다. 또 입법권과 예산편성권도 지금은 국회와 행정부가 공유하지만 이를 미국처럼 아예 국회로 일원화하는 것이 좋겠습니다.



[지 교수] 비상대권의 요건 강화에는 동의합니다. 그러나 입법권과 예산편성권은 지금 같은 역할 공유가 적절하다고 봅니다. 아직 우리의 국회가 미국 수준에 이르지는 못했습니다. 저는 국무위원에 대한 탄핵 제한을 제안합니다. 지금은 야당이 과반(151석) 찬성으로 총리나 장관을 쉽게 탄핵할 수 있는데 헌법재판소의 판결 전까지 행정부 마비 상태가 계속됩니다. 이에 대해 대통령이 거부권을 행사할 수 있어야 합니다. 물론 국회가 200석 이상 찬성으로 재의결하면 거부권도 무력화되겠습니다만.



[장 교수] 여야 대치 상태에선 탄핵이 정쟁 수단으로 남용될 소지가 있다는 말씀에 공감합니다.

[사회] 그러면 대통령과 국무위원의 탄핵 절차가 결과적으로 ‘200석 이상’으로 같아지는 것인가요.

[지 교수] 헌법재판소의 탄핵심리 기준이 국무위원과 대통령 간 다르면 됩니다. 일반적으로 헌재의 대통령 탄핵은 매우 신중해야 합니다. 미국에서 대통령 탄핵은 하원에서 과반 의석, 상원에서 3분의2 이상으로 결정합니다. 닉슨 전 대통령이 상원 탄핵 직전 자진 사임한 적은 있지만 지금까지 탄핵으로 물러난 미국 대통령은 없습니다. 프랑스에서도 역사상 탄핵된 대통령은 없었습니다.

[사회] 대통령의 비상대권은 견제돼야 하지만 잦은 국무위원 탄핵은 제한돼야 하며 헌재의 대통령 탄핵심리는 매우 신중해야 한다는 공감이 가능할 것 같습니다.



2. 통치구조[사회] 우리의 입법부·행정부 관계를 평가하신다면.

[지 교수] 현행 헌법은 여소야대를 고려하지 않고 만든 헌법이 아닌가 합니다. 과거에는 그래도 여야 간 상호 관용과 제도적 자제로 버텼는데 최근 이 관행이 약화되면서 갈등이 첨예화된 거지요.

[장 교수] 국민이 여소야대를 만든 것은 대통령을 견제하려는 의도이니 대통령은 이를 존중하고 국회와 협치를 하는 것이 원칙이지요. 그러나 이를 대통령의 선의에 맡길 것이 아니라 제도를 통해 보장해야 한다는 점에 공감합니다.

[사회] 그렇다면 통치구조를 하나씩 파악해 볼까요. 먼저 이원집정부제에선 국회가 총리를 선출하면 대통령이 임명하고 총리는 국무위원을 임명하지요. 의회는 내각에 대한 불신임을 할 수 있고, 반면 대통령은 의회를 해산할 수 있습니다. 통상 대통령은 외치, 총리는 내치로 역할을 분담하지요.

[모두] 이원집정부제는 입법부와 행정부의 갈등을 행정부 내 대통령과 총리의 갈등으로 전환합니다. 내치와 외치의 구분이 불명확하기 때문입니다. 예컨대 한미 자유무역협정(FTA)은 외치이자 내치이지요.

[사회] 대통령제의 장단점은 무엇인가요.



[장 교수] 대통령제에선 여소야대 가능성을 피할 수 없습니다. 그러면 국회와 행정부 간 갈등으로 국정이 마비되는 경우가 발생하지요. 게다가 대통령제는 국정 마비 상태가 있어도 고정된 임기를 종료시킬 제도적 수단이 부족합니다. 승자독식으로 인해 정파 간 타협이 어렵고, 대선에서 개인의 명망이 우선시돼 정치 경험이 부족한 인사가 급부상해 권력을 잡기도 쉽습니다.

[지 교수] 대통령의 고정된 임기는 단점이 아니라 안정적으로 국가를 운영하는 기반입니다. 그리고 협치만 원활하면 여소야대가 꼭 나쁜 것만은 아닙니다. 내각제하의 장관은 모두 국회의원이 차지하지만 대통령제에선 관료나 학자 등 다양한 인재 발탁이 가능합니다. 기득권에서 자유로운 대통령이라면 과감한 국가개혁에 나설 수 있다는 점도 장점이고요. 무엇보다 국민 여론은 아직 대통령제를 지지하고 있습니다.

[사회] 내각제의 장단점을 말씀해 주시지요.

[장 교수] 행정부와 입법부가 일체가 되므로 안정적으로 국정을 이끌 수 있습니다. 총리가 잘못하면 임기 중간에 불신임될 수 있다는 점은 단점이 아니라 책임정치의 장점입니다. 반면 국민의 지지를 받으면 영국의 대처(11년), 독일의 메르켈(16년) 총리처럼 롱런하면서 강력한 리더십으로 국가의 기틀을 바꾸어 놓을 수 있습니다. 또한 정당 간 연합을 촉진해 국민통합에도 유리한 제도지요. 국회의원으로 오랜 경륜을 쌓은 정치인이 총리가 되므로 지도자 개인으로 인한 리스크가 적다는 장점도 있습니다.



[지 교수] 내각제는 입법부가 행정부를 장악하는 모델인데 이는 입법부가 잘 준비돼 있지 않은 상황에선 행정부의 정책마저 포퓰리즘 혹은 정당의 이익으로 오염될 우려가 있습니다.

[사회] 합의 가능한 대안을 부탁드립니다.

[지 교수] 내각제의 취지에는 공감합니다만 아직 국회에 대한 국민의 신뢰가 낮아 국민이 내각제를 선택할 것 같지는 않습니다. 대통령제를 근간으로 하면서 국회가 총리를 추천토록 하면 어떨까요.

[장 교수] 현실을 고려해 대통령제를 수용할 수 있습니다. 단, 국회가 총리를 복수 추천하면 여당이 미는 한 사람이 포함될 테니 지금과 큰 차이가 없을 겁니다. 국회가 총리 후보 한 명을 제청토록 하고 대통령이 이를 거부할 수 있도록 하면 어떨까요. 국회 재적 3분의2 이상 재의결이면 대통령이 무조건 받는 것으로 하고요.

[지 교수] 좋습니다. 대신 대통령이 총리를 해임할 수도 있어야 하겠습니다. 국회 재적 3분의2 이상이 해임에 반대하면 해임을 못 하고요.

[장 교수] 좋습니다. 대신 총리는 현행 헌법이 규정하는 국무위원 제청권과 해임건의권을 온전히 행사할 수 있어야 합니다.

[사회] 5년 단임제는 어떻게 보시는지요.

[지 교수] 4년 중임제 개헌이 필요합니다. 5년 단임제는 대통령이 국민의 평가에 둔감하고 정책 단절, 짧은 정책 시야, 긴 레임덕 등의 문제를 야기합니다.

[장 교수] 대통령제라면 4년 중임제가 낫긴 하지요. 저는 아울러 대선과 총선을 동시에 치러 정부와 국회가 같은 민심 구도 위에 구성됐으면 합니다. 올해 대선이 치러진다면 대통령의 임기는 2028년까지 3년으로 제한돼야 합니다.

[사회] 4년 중임 대통령제로 바꾸면서 국회가 총리를 제청하고 총선과 대선을 동시에 치른다는 합의가 가능하겠습니다. 합리적 토론을 보여 주신 두 분께 감사드립니다.